Quand les normes, pourtant nécessaires, deviennent trop nombreuses

D’emblée, Jean-Denis Combrexelle pose un diagnostic clair : la France fait face à une véritable “hypertrophie normative” (p.19), qui coûte 100 milliards d’euros par an à la société civile. Cette inflation normative, qui résulte notamment de la centralité du droit, de la transposition des normes européennes, ainsi que de la prolifération des échelons administratifs, touche aussi bien les lois que les règlements, et donne selon lui naissance à un droit devenu difficilement compréhensible. Les textes sont trop nombreux, trop longs, trop complexes. Ils se superposent, se contredisent parfois, ou nécessitent des ajustements constants : chaque nouvelle règle génère des effets imprévus, qui appellent à leur tour à des ajustements ou à des jurisprudences qui en précisent l’interprétation, au point où la norme engendre la norme. Ce foisonnement juridique a des effets directs sur l’action publique : il nuit à sa lisibilité, à sa compréhension, et donc à son efficacité. Il finit même par fragiliser le lien entre les citoyens et les institutions. Comme le souligne l’auteur, “non seulement les gens ont le sentiment que la norme est partout, qu’elle est trop lourde, mais ils n’en comprennent ni le sens, ni la raison” (p.134).

Pourtant, les normes sont essentielles à notre société. Elles structurent la vie en société, garantissent nos droits, et préviennent de l’arbitraire. Sans elles, pas d’égalité devant la loi, pas de protection des libertés. L’auteur critique même l’idée préconçue et répandue selon laquelle cette prolifération de normes serait due à l’incompétence ou à la mauvaise volonté des administrations – ou, pour reprendre ses termes, de “médiocres et besogneux bureaucrates” (p.158). Au contraire, il défend l’idée qu’elle prouve une administration “experte, suractive qui interagit en permanence avec le besoin croissant de sécurité juridique des acteurs de la société civile” (p.158). Selon lui, “les sociétés modernes ont besoin d’une administration, voire d’une bureaucratie, et sa disparition n’est qu’un rêve qui pourrait vite se transformer en cauchemar” (p.154). Alors, Jean-Denis Combrexelle insiste sur l’”urgence extrême” (p.149) qu’il y a à ce que la démocratie procède d’elle-même à une révision de son modèle normatif.

C’est là que s’ouvre un paradoxe qui structure la réflexion de l’ouvrage : si tout le monde semble s’accorder sur le fait qu’il y a trop de normes, pourquoi continue-t-on collectivement à en produire toujours plus ? Et qui en est réellement à l’origine ?

Le paradoxe d’un système normatif à “double tranchant”

La production effrénée de normes n’est pas seulement subie, elle est aussi activement voulue, et ceux qui la dénoncent sont également ceux qui la provoquent. Cette critique relève en réalité d’un comportement véritablement paradoxal !

D’un côté, on s’insurge contre sa prolifération, perçue comme excessive. De l’autre, – et l’auteur le rappelle très bien -, nous vivons dans une société entièrement basée et structurée par des normes, avec une culture de la règle et du contentieux, et ce, jusque dans nos gestes les plus quotidiens : parler, travailler, utiliser un ordinateur, conduire, etc… Chacune de nos actions est encadrée par des règles, souvent invisibles, mais omniprésentes, l’objectif étant de mieux protéger nos concitoyens avec clarté et égalité.. Et si la norme semble pesante, elle rassure, en répondant à un besoin fondamental de sécurité juridique : “tous ont besoin de savoir ce qui est possible et ce qui est interdit par les normes” (p.67). La société aspire à la simplification, mais en réclamant elle-même de la précision, elle entraîne de la complexité. Ce paradoxe se reflète dans un principe pourtant fondateur, mais devenu absurde : “nul n’est censé ignorer la loi”. Jean-Denis Combrexelle ironise d’ailleurs en soulignant que même posséder quatre doctorats en droit ne nous permettait toujours pas de connaître toutes les normes qui régissent notre pays.

En outre, l’auteur pointe du doigt la responsabilité des parlementaires, des ministres, de leurs cabinets, et des administrations : tous cherchent à marquer leur mandat d’une “mesure phare” (p.26) dont la société et les médias se souviendront. Ce sont aussi ces responsables qui, par crainte de l’insécurité juridique ou de l’interprétation trop libre des juges, réclament des textes toujours plus longs, plus détaillés, plus contraignants (p.122). Mais cette précision extrême est contre-productive : plus un texte est complexe, plus le juge doit en faire l’interprétation. Le système devient alors circulaire, voire bloquant, et les responsables politiques se heurtent donc à une “équation impossible” (p.142), où l’outil censé protéger et encadrer notre société finit par limiter l’action publique elle-même.

Quels leviers pour sortir de l’impasse normative ?

Face à cette situation, l’auteur identifie plusieurs leviers. Tout d’abord, il suggère de réduire le nombre d’autorités indépendantes et de privilégier celles qui apportent réellement une valeur ajoutée telles que l’ARCOM, la CNIL, ou l’ANSES, afin de simplifier le paysage administratif. Jean-Denis Combrexelle encourage aussi la décentralisation et soutient l’idée de donner plus de pouvoir aux acteurs locaux, afin d’adapter les réponses aux spécificités territoriales. Cette décentralisation permettrait de mieux adapter les réponses aux réalités du terrain et d’alléger la lourdeur des normes centralisées, engendrée par le souci de prédire et anticiper toutes les situations.

Il plaide également pour l’introduction d’une “comptabilité de la norme” (p.161), une démarche qui permettrait de suivre l’évolution des normes et leur impact réel. Cette gestion plus rigoureuse permettrait de distinguer les normes essentielles des normes superflues, car, selon lui, il est crucial de remettre en question les normes existantes et de s’interroger sur leur pertinence pour éviter la multiplication de textes inutiles ou complexes. Il insiste également sur la nécessité de développer une culture du résultat, généralisée à tous les échelons de l’Etat, avec une remise en question perpétuelle sur la portée et l’efficacité de nos actions. Il faudrait se demander “N’aurait-il pas été possible d’agir dans le même but, mais avec moins de normes ?” Il soutient que “se préoccuper en permanence, avec des indicateurs adéquats, des effets réels des normes sur la société est une discipline salutaire” (p.179-180)

Enfin, Jean-Denis Combrexelle entrevoit un futur dans lequel l’intelligence artificielle pourrait jouer un rôle clé dans la simplification des normes. Selon lui, l’IA pourrait permettre de réduire la quantité de règles, tout en les rendant plus claires et accessibles. Mais ce progrès ne doit pas effacer le jugement humain, seul garant d’un droit réellement démocratique et adapté aux réalités.

La citation : “Tel Janus, le Parlement a deux faces : tout en contestant l’afflux de normes, il en produit sans relâche” (p.24).

L’auteur : Haut-fonctionnaire d’Etat, Jean-Denis Combrexelle est notamment reconnu pour avoir largement contribué à la réforme du Code du Travail. Il a été Directeur Général du Travail de 2006 à 2014. Il a ensuite été successivement Directeur de la section sociale (2014-2018) puis de la section du contentieux (2018-2021) du Conseil d’Etat, avant de devenir Directeur du cabinet du Ministre de la Justice Eric Dupond-Moretti (2022-2023) puis de la Première Ministre Elisabeth Borne (2023-2024). Il est aujourd’hui coordinateur de la Conférence Travail Emploi Retraites.

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